Decizia Curții Constituționale nr. 405 din 15 iunie 2016 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 246 din Codul penal din 1969, ale art. 297 alin. (1) din Codul penal şi ale art. 13^2 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie.

Publicată în  Monitorul Oficial nr. 517 din 8 iulie 2016

Prin Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, Curtea Constituțională, cu unanimitate de voturi, a admis excepţia de neconstituţionalitate şi a constatat că dispoziţiile art.246 alin.(1) din Codul penal din 1969 şi ale art.297 alin.(1) din Codul penal sunt constituţionale în măsura în care prin sintagma „îndeplineşte în mod defectuos” din cuprinsul acestora se înţelege „îndeplineşte  prin încălcarea legii”.

Curtea a concluzionat că sintagma „îndeplineşte în mod defectuos” nu întruneşte condiţiile calitative impuse atât de Constituţie, cât şi de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, nefiind enunţată cu suficientă precizie pentru a permite cetăţeanului să îşi adapteze conduita în funcţie de aceasta, astfel încât acesta să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, faţă de circumstanţele speţei, consecinţele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă şi să îşi corecteze conduita.  Curtea a reţinut că defectuozitatea îndeplinirii unui act trebuie stabilită numai prin raportare la legea în domeniu.

Prin aceeași decizie, Curtea a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a dispoziţiilor art.132 din Legea nr.78/2000.

1. Obiectul excepţiei de neconstitu-ţionalitate

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 246 din Codul penal din 1969, ale art. 297 alin. (1) din Codul penal şi ale art. 13^2 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 18 mai 2000, cu modificările şi completările ulterioare, cu următorul conţinut:

– Art. 246 din Codul penal din 1969: „Fapta funcţionarului public, care, în exerciţiul atribuţiilor sale de serviciu, cu ştiinţă, nu îndeplineşte un act ori îl îndeplineşte în mod defectuos şi prin aceasta cauzează o vătămare intereselor legale ale unei persoane se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani.”;

– Art. 297 alin. (1) din Codul penal: „Fapta funcţionarului public care, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, nu îndeplineşte un act sau îl îndeplineşte în mod defectuos şi prin aceasta cauzează o pagubă ori o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice se pedepseşte cu închisoarea de la 2 la 7 ani şi interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcţie publică.”;

– Art. 13^2 din Legea nr. 78/2000: „În cazul infracţiunilor de abuz în serviciu sau de uzurpare a funcţiei, dacă funcţionarul public a obţinut pentru sine ori pentru altul un folos necuvenit, limitele speciale ale pedepsei se majorează cu o treime.”

1. Standardele de claritate şi predictibilitate impuse de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului

În motivarea Deciziei, Curtea Constituțională a invocat standardele de claritate și previzibilitate impuse de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului pe marginea art. 7 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care consacră principiul legalităţii incriminării şi pedepsei (nullum crimen, nulla poena sine lege). Potrivit Curții, principalele concluzii ce se desprind din această jurisprudență sunt următoarele:

• Legea penală nu trebuie interpretată şi aplicată extensiv în defavoarea acuzatului, de exemplu, prin analogie. Rezultă că legea trebuie să definească în mod clar infracţiunile şi pedepsele aplicabile, această cerinţă fiind îndeplinită atunci când un justiţiabil are posibilitatea de a cunoaşte, din însuşi textul normei juridice pertinente, la nevoie cu ajutorul interpretării acesteia de către instanţe şi în urma obţinerii unei asistenţe judiciare adecvate, care sunt actele şi omisiunile ce pot angaja răspunderea sa penală şi care este pedeapsa pe care o riscă în virtutea acestora.
• Semnificaţia noţiunii de previzibilitate depinde într-o mare măsură de conţinutul textului despre care este vorba şi de domeniul pe care îl acoperă, precum şi de numărul şi de calitatea destinatarilor săi. Principiul previzibilităţii legii nu se opune ideii ca persoana în cauză să fie determinată să recurgă la îndrumări clarificatoare pentru a putea evalua, într-o măsură rezonabilă în circumstanţele cauzei, consecinţele ce ar putea rezulta dintr-o anumită faptă. Este, în special, cazul profesioniştilor, care sunt obligaţi să dea dovadă de o mare prudenţă în exercitarea profesiei lor, motiv pentru care se aşteaptă din partea lor să acorde o atenţie specială evaluării riscurilor pe care aceasta le prezintă.
• Art. 7 paragraful 1 din Convenţie nu poate fi interpretat ca interzicând clarificarea graduală a regulilor răspunderii penale pe calea interpretării judiciare de la un caz la altul, cu condiţia ca rezultatul să fie coerent cu substanţa infracţiunii şi să fie în mod rezonabil previzibil. Având în vedere principiul aplicabilităţii generale a legilor, formularea acestora nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile standard de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive. Deşi certitudinea în redactarea unei legi este un lucru dorit, aceasta ar putea antrena o rigiditate excesivă, or, legea trebuie să fie capabilă să se adapteze schimbărilor de situaţie.

1. Analiza sintagmei „îndeplineşte în mod defectuos” în raport cu standarele de claritate și predictibilitate

Curtea a analizat în ce măsură sintagma „îndeplineşte în mod defectuos” respectă standardul de claritate şi predictibilitate cerut de Legea fundamentală şi de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

1. O noţiune legală poate avea un conţinut şi înţeles autonom diferit de la o lege la alta, cu condiţia ca legea care utilizează termenul respectiv să îl şi definească

Termenul „defectuos” este folosit de legiuitor şi în alte acte normative, de exemplu art. 25 lit. e) din Legea nr. 296/2004 privind Codul consumului sau art. 182 alin. (1) din Legea nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă. Curtea reţine însă că folosirea acestui termen în aceste acte normative a fost făcută de legiuitor fie în corelaţie cu acţiunea concretă specifică obiectului de activitate (a se vedea Legea nr. 296/2004), fie prin precizarea că defectuozitatea se analizează în legătură cu o obligaţie legală (a se vedea Legea nr. 85/2014).

În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat, în esenţă, că o noţiune legală poate avea un conţinut şi înţeles autonom diferit de la o lege la alta, cu condiţia ca legea care utilizează termenul respectiv să îl şi definească. În caz contrar, destinatarul normei este acela care va stabili înţelesul acelei noţiuni, de la caz la caz, printr-o apreciere care nu poate fi decât una subiectivă şi, în consecinţă, discreţionară.

1. Standardul obiectiv de apreciere a îndeplinirii unei atribuţii de serviciu trebuie să prevaleze celui subiectiv

Îndeplinirea unei atribuţii de serviciu se raportează atât la un standard subiectiv/intern al persoanei care exercită atribuţia de serviciu, cât şi la un standard obiectiv. Standardul subiectiv ţine de forul intern al persoanei respective, de autoevaluarea acţiunilor întreprinse. Standardul obiectiv are ca element de referinţă principal normativul actului care reglementează atribuţia de serviciu respectivă.

Conform Curții, standardul subiectiv nu poate exceda standardului obiectiv, în analiza modalităţii de executare a unei atribuţii de serviciu acesta din urmă fiind prioritar. Standardul obiectiv nu poate, fără a încălca principiul previzibilităţii, să aibă o sferă de cuprindere mai largă decât prescripţia normativă în domeniu. Pe cale de consecinţă, unei persoane nu i se poate imputa încălcarea standardului obiectiv prin constatarea neîndeplinirii de către aceasta a unor prescripţii implicite, nedeterminabile la nivel normativ.

De asemenea, chiar dacă anumite acţiuni, ce însoţesc exercitarea unei atribuţii de serviciu, se pot baza pe o anumită uzanţă/cutumă, aceasta nu se poate circumscrie, fără încălcarea principiului legalităţii incriminării, standardului obiectiv ce trebuie avut în vedere în determinarea faptei penale.

1. Termenul „defectuos” nu poate fi privit ca un termen adecvat folosirii în domeniul penal

Având în vedere specificul dreptului penal, Curtea apreciază că, deşi propriu folosirii în alte domenii, termenul „defectuos” nu poate fi privit ca un termen adecvat folosirii în domeniul penal, cu atât mai mult cu cât legiuitorul nu a circumscris existenţa acestui element al conţinutului constitutiv al infracţiunii de abuz în serviciu de îndeplinirea anumitor criterii. Cu alte cuvinte, legiuitorul nu a operat o circumstanţiere expresă în sensul precizării elementelor faţă de care defectuozitatea trebuie analizată.

1. Termenul „defectuos” nu este definit în Codul penal şi nici nu este precizat elementul în legătură cu care defectuozitatea este analizată

Curtea a constatat că termenul „defectuos” nu este definit în Codul penal şi nici nu este precizat elementul în legătură cu care defectuozitatea este analizată, ceea ce determină lipsa de claritate şi previzibilitate a acestuia. Această lipsă de claritate, precizie şi previzibilitate a sintagmei „îndeplineşte în mod defectuos” din cadrul dispoziţiilor criticate creează premisa aplicării acesteia ca rezultat al unor interpretări sau aprecieri arbitrare.

1. Sintagma „îndeplineşte în mod defectuos” nu poate fi interpretată decât în sensul că îndeplinirea atribuţiei de serviciu se realizează „prin încălcarea legii”.

Având în vedere aceste aspecte, precum şi faptul că persoana care are calitatea de funcţionar în sensul legii penale trebuie să poată determina, fără echivoc, care este comportamentul ce poate avea semnificaţie penală, Curtea constată că sintagma „îndeplineşte în mod defectuos” din cuprinsul dispoziţiilor art. 246 din Codul penal din 1969 şi ale art. 297 alin. (1) din Codul penal nu poate fi interpretată decât în sensul că îndeplinirea atribuţiei de serviciu se realizează „prin încălcarea legii„. Aceasta este singura interpretare care poate determina compatibilitatea normelor penale criticate cu dispoziţiile constituţionale referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii

Totodată, Curtea apreciază că raportarea la prescripţia normativă trebuie realizată şi în ipoteza analizei neîndeplinirii unui act, cu atât mai mult cu cât, în domeniul penal, o inacţiune dobândeşte semnificaţie ilicită doar dacă aceasta reprezintă o încălcare a unei prevederi legale exprese care obligă la un anumit comportament într-o situaţie determinată.

Pentru toate aceste argumente, Curtea constată că dispoziţiile art. 246 din Codul penal din 1969 şi cele ale art. 297 alin. (1) din Codul penal încalcă prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (5), întrucât sintagma „îndeplineşte în mod defectuos” nu prevede în mod expres elementul în legătură cu care defectuozitatea este analizată.

1. Numai legiuitorul primar poată stabili conduita pe care destinatarul legii este obligat să o respecte

Curtea constată că în cazul în care neîndeplinirea ori defectuozitatea îndeplinirii unui act nu s-ar raporta la atribuţii de serviciu prevăzute într-un act normativ cu putere de lege s-ar ajunge la situaţia ca în cazul infracţiunii de abuz în serviciu elementul material al acesteia să fie configurat atât de legiuitor, Parlament sau Guvern, cât şi de alte organe, inclusiv persoane juridice de drept privat, în cazul fişei postului, ceea ce nu este de acceptat în sistemul juridic de drept penal. Curtea reţine că, deşi legislaţia primară poate fi detaliată prin intermediul adoptării unor acte de reglementare secundară, potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, actele normative date în executarea legilor şi a ordonanţelor Guvernului se emit doar în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.

1. Concluzie

În concluzie, în materie penală, principiul legalităţii incriminării, „nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege”, impune ca numai legiuitorul primar să poată stabili conduita pe care destinatarul legii este obligat să o respecte, în caz contrar aceştia supunându-se sancţiunii penale. Pentru aceste argumente, Curtea constată că dispoziţiile criticate încalcă prevederile art. 1 alin. (4) şi (5) din Constituţie prin faptul că permit configurarea elementului material al laturii obiective a infracţiunii de abuz în serviciu prin activitatea altor organe, altele decât Parlament – prin adoptarea legii, în temeiul art. 73 alin. (1) din Constituţie -, sau Guvern – prin adoptarea de ordonanţe şi ordonanţe de urgenţă, în temeiul delegării legislative prevăzute de art. 115 din Constituţie. Astfel, Curtea constată că dispoziţiile art. 246 din Codul penal din 1969 şi ale art. 297 alin. (1) din Codul penal sunt constituţionale în măsura în care prin sintagma „îndeplineşte în mod defectuos” din cuprinsul acestora se înţelege „îndeplineşte prin încălcarea legii”.